以信用監管助推政府監管能力現代化
——評市場監管領域嚴重違法失信名單典型案例
王錫鋅 北京大學法學院教授
市場監管總局本次首批曝光的適用《市場監督管理嚴重違法失信名單管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）將市場違法失信主體列入嚴重違法失信名單的典型案例，聚焦食品藥品質量、制假售假、疫情防控等關系人民群眾生命健康安全、市場公平競爭秩序等重大公共利益的領域進行發力，展現了信用監管機制在政府治理體系中的必要性、重要性與有效性，也體現了市場監管部門提升社會信用水平的新作為?！豆芾磙k法》的規定及其有效適用，夯實了當下重點領域實施信用監管的制度體系。一套理性化、法治化的信用監管機制，無疑將成為推動政府監管體系與治理能力現代化的重要助力。
一、落實信用監管的必要性
應該看到，現代政府治理中信用監管制度的建構及落實具有充分的必要性和目的正當性。典型案例所重點聚焦的食品藥品安全、疫情防控等事項關涉重大公共利益，具有高度的風險性，一旦發生事故，甚至可能帶來社會經濟、政治、價值觀的全面危機，事關習近平總書記所言的“底線思維”，容不得半點差池。例如，案例一、二、三、四涉及公眾廣泛擔憂的食品安全問題，尤其案例一還涉及到校園食品問題，社會影響巨大，屬于黨中央、國務院落實食品安全“四個最嚴”要求的重點內容。這一領域有所作為的強力監管是規制公共風險、建構社會信任的基本要求。案例五涉及的以虛假材料申請醫療器械經營許可的行為，涉及廣大人民群眾的生命健康安全。案例六涉及到的購銷藥品未按照規定進行記錄的行為增加了疫情傳播擴散的危險，引發了疫情擴散的擔憂，對社會造成了一定的沖擊。案例七中違法失信主體“未按照化妝品注冊的技術要求生產化妝品”，和案例八涉及的買賣營業執照幫助網絡犯罪等現象是市場秩序維護中的痼疾頑癥，關系到良好的市場生態以及消費者的基本信任、安全感，亟需有效的制度供給與執法保障。針對這些可能帶來重大社會危害的市場行為，引入信用監管工具為政府監管“賦能”，以針對性的“良藥”和“猛藥”來治理重疾頑疾，正當其時。
二、信用監管措施的工具有效性
從工具有效性的角度觀察，以嚴重違法失信名單管理為代表的信用監管措施可以較為高效地回應上述重要領域的監管難題。不難發現，典型案例所關注的市場領域往往本身調節能力有限，違法現象屢禁不止，政府的強力監管和引導不容或缺。然而，面對愈發紛繁的監管對象、與日俱增的行政任務，政府的傳統監管手段捉襟見肘、無法進行充分回應，亟需適用真正能夠彌補監管能力不足和提升管理效能的工具。
信用分級分類監管和聯合懲戒有助于增強政府監管的針對性和有效性，降低監管成本，充實監管部門的政策和執法工具箱。一方面，以嚴重違法失信名單為代表的信用監管工具直接聚焦核心問題，市場監管部門可以依據嚴重違法失信名單，選取有針對性的失信懲戒手段，在行政許可、監管頻次、政府采購、獎勵榮譽授予等諸多方面對違法失信企業進行限制（《管理辦法》第十五條），形成有效的約束機制。同時，不允許嚴重違法失信主體參與告知承諾、依法嚴格審查其參與政府采購的資格等安排也是避免行政義務無法得到履行的重要風險規避措施。另一方面，嚴重違法失信名單對于行政相對人具有強大的威懾作用。嚴重違法失信名單所呈遞的信用信息屬于政府的背書，具有較高的權威性，能夠引導社會公眾與市場主體對公布的信用信息與評價結果進行驗證、采信與利用。由此，通過失信信息與評價結果的公開可以對被監管者展開聲譽制裁，增大了被監管者的違法失信成本，進而倒逼被監管對象自律守法守信，履行相應的法律義務。例如，案例四的違法失信主體存在“屢罰不改”、雖被責令改正仍未改正的情形。案例七的違法失信主體違法頻次較高、已受過多次處罰?？梢钥闯?，這類行為人通過其屢禁不止的嚴重違法行為，已經表明其缺乏對法規范的忠誠、對法秩序的敬畏。既有的懲戒手段（如罰款）難以有效遏制這類市場主體的違法沖動，而嚴重違法失信名單這一信用監管工具可以有效地強化政府規制工具的威懾力。實際上，基于聲譽、商譽風險及隨之而來的市場懲戒和社會懲戒等方面的考量，市場主體對政府規制的主動遵從意愿往往會增強。
此外，如果我們將典型案例的個案效果放大到社會效果來看，這批典型案例的適用及發布不僅可以讓嚴重違法失信主體受到深刻教育，使其不敢再次違法，同時對潛在的市場主體也有良性的引導效果?？紤]到首次曝光的這些典型案例的代表性，這些領域中潛在的違法失信主體可以充分意識到信用監管的威懾力，抑制其違法動機、避免作出嚴重損害公共利益的行為，從而促進整個市場環境的風清氣正。
三、信用監管機制的法治化運行
從信用監管法治化的角度，上述典型案例中的執法活動也較好地體現了行政法治的基本原則，符合《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》中“依法合規、保護權益、審慎適度、清單管理”的要求。一方面，上述典型案例中的執法活動均嚴格按照《管理辦法》的具體規定和程序展開，規范依據明確具體，程序合法，理由清晰，符合依法行政的基本要求。另一方面，典型案例中列入嚴重違法失信名單措施的采取，也符合行政法治中“手段—目的”合比例性的要求。從“手段—目的”合比例性的視角看，行政手段與欲糾正的相對人行為須相互匹配，信用監管措施對行政相對人所造成的損害后果與制度目標之間須彼此均衡。上述典型案例所針對的皆是市場領域中嚴重破壞法秩序、危害公共利益的行為，廣為公眾所擔憂和詬病，當事人也有一定的主觀惡性，基于這類違法行為的危害性、猖獗性，將相關實施主體界定為“嚴重違法失信”并在《管理辦法》規定的期限內依法匹配相應的失信懲戒措施，符合社會共識、具備價值理性，滿足客觀公正的要求。這一點在公布的典型案例中也作了較為充分的說理和論證，執法人員結合情節嚴重度、持續時間、主觀動機等要素進行了法律判斷，論據充分。我們可以期待，以這批典型案例為引，不斷推動失信懲戒和信用修復的標準化和規范化，完善一套法治化、理性化的嚴重違法失信名單運行機制，將形成市場監管領域良好的信用監管格局。
